(16)袁文全：《市场背景下公共医疗卫生服务的法律规制——以普遍服务理念为视角的分析》，《法律科学》2011年第1期。

三、公共空间大规模监控的阶段控制及合理使用 在我国，利用大规模监控手段在公共空间获取个人信息并不存在立法的障碍，立法对个人信息保护采取原则与例外的模式，契合了个人信息有序共享的理念。但也要清醒地认识到，监控范围越是广泛，就越容易增加隐私权受侵犯的风险。

[45]参见广东省广州市天河区人民法院（2014）穗天法民四初字第2616号民事判决书。然而，这种将个人信息暴露在公共部门管控之下的做法又触及到隐私权的敏感神经，并引发了隐私保护论者的强烈反对。从现行有效的立法来看，《网络安全法》只规定了删除权却没有接纳被遗忘权，该法43条规定：个人发现网络服务提供者违反法律、行政法规的规定或双方约定收集、使用个人信息的，有权要求删除其个人信息。例如，《刑事诉讼法》150条规定：公安机关在立案后，对于危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪、重大毒品犯罪或者其他严重危害社会的犯罪案件，根据侦查犯罪的需要，经过严格的批准手续，可以采取技术侦查措施。[54]燕某提起上诉，辩称其没有非法获取公民个人信息，其收集的信息是从正规的网站上公开的信息中下载的。

但实际上，由于监控措施被限定在公共空间，不论如何扩大监控范围，都不可能侵入到私人空间，而对公共空间的监控亦要求尊重个人隐私，并采取技术手段予以规避。任何组织和个人需要获取他人个人信息的，应当依法取得并确保信息安全，不得非法收集、使用、加工、传输他人个人信息，不得非法买卖、提供或者公开他人个人信息。它还意味着，法治国家的主干能够以立法等形式较快完成，但法治文化等配套工程需要更精细的谋划和更长期的营造。

第二，提炼中央统一领导的法律规则，使央地关系由模糊性治理转为规范化治理。而充分发挥……主动性、积极性之于地方，虽然也具有权利要素，但首先是义务性的，地方必须服从和服务于统一领导。中央和各级地方究竟可以作出哪些行为，基本上不取决于《宪法》的指示，而是取决于非制度化的实践调和。横向上，地方与地方之间沟通基本停留在经济、投资等有限领域的经验交流、帮扶支持上，在环境治理等领域还存在不当竞争，合作的动力依赖中央的整合。

其一，常态化的自发协同尚未形成，有的地方希望通过协同提升本地竞争力，有的地方更愿意封闭自己。地方自主权的扩大会在一定时期内减弱地方的受控力度，使地方变得更为自利。

[19]毛泽东：论十大关系，《毛泽东著作选读》（下册），人民出版社1986年版，第731页。[23]倪斐：地方法治概念证成——基于治权自主的法理阐释，《法学家》2017年第4期，第126页。在食药监管、环保以及维稳等领域，地方分权的程度超过了效率原则的限度，形成‘过度分权。（二）地方经验促进法治方式的多元化 法治国家建设既需要中央统一领导，也需要地方创新。

本地方人民向地方人大施加的是选举压力，而上级及全国人大对其施加的则是日常监督压力。[23]地方治理权的规范化运行是国家法治秩序的一个重要环节。在国家与社会层面上，需要注意地方之于社会建设的意义。即便是行为模式，《宪法》的规定也相当抽象粗疏。

从中央视角看，地方是中央存在的重要基础和支撑。虽然地方人大与上级及全国人大之间不是领导关系，但全国人大和上级人大能够通过立法并监督其实施的方式来获得地方人大的遵从。

地方民主的开放互动，要求改变地方政策形成和实施中的体内循环状况。除对下位法的审查外，这种监督的一个主要载体是对官员的选任与问责。

[32]但是，这种相互防御的立宪出发点尚停留在方针层面，并没有获得法规范的体系支撑。为此，必须重视地方的独特功能，从制度上塑造和规范地方自主。实验是同质化整体内的局部诱导式变异，而经验则来源于行为主体的自觉自愿。[13]地方政府既是地方人大的执行机关，又是国家设在地方的行政机关，前者要求地方政府完整落实地方人大的民主意志，后者要求地方政府完整落实上级及中央政府的行政意志。[31]也正是在这个意义上，有学者将第3条第4款视为双中心结构，中央和地方对彼此具有防御功能。另一方面，法治工作协同有助于巩固中央统一领导。

具体来说，按照工作领域的类型，逐步明确中央和地方之间、上下级地方之间的权力责任关系，保障地方对法治建设和各项政策创新的期待可能。例如，立法与行政在集权必要性上存在差异，行政权层面应赋予地方更多的裁量空间，但立法权则应更具统一性。

[27]宋立：各级政府事权及支出责任划分存在的问题与深化改革的思路及措施，《经济与管理研究》2007年第4期，第18页。[29]要使央地关系从不确定走向确定，就要梳理整合中央领导和决策的制度规则。

要充分激发法治国家建设的地方动力，就应当使地方的自主性得到制度化的确认与保障，并通过这种制度的实施，使地方与地方之间、地方与上级及中央之间形成紧密联结而又保持适度张力的持续平衡状态。三是第30条有关全国区域划分的条款，区划是国家权力逐级配置的空间载体。

塑造地方的公法人格，需要我们重新认识我国的法人理论，建立公法人的理论和规范体系。良性违宪便是例证，中央拥‘集权之虚名，地方收‘滥权之实惠[5]也是一个生动描述。人民是一个统一的政治体，各地方人民的利益必须不断调和统一，不断消除人民内部矛盾。[54]Vito Tanzi,The Future of Fiscal Federalism, European Journal of Political Economy, Vol.24, No.3 (2008), p.711. 【参考文献】 {1}周雪光、练宏：中国政府的治理模式：一个‘控制权理论，《社会学研究》2012年第5期。

在1982年宪法修改中，修宪者明确强调要加强地方政权建设：从地方来说，主要是加强各级地方政权（包括基层政权）的民主基础，同时适当扩大他们的职权，以便各地能够在中央统一领导下因地制宜地发展本地的建设事业。地方法治工作一方面要发挥为国家治理提供正当性、合法性的功能，成为积累强制、教化、统领、整合等国家基础能力的平台，另一方面，它又深刻嵌入到地方发展的总体格局之中，成为体现和保障地方发展的关键装置。

这只能保障和规范其从事为履行职能所需要的民事活动。当然，为避免诉讼膨胀，可以设计启动过滤机制。

第三，在中央统一领导的原则下，增加地方的法定剩余控制权，使地方自主事项法定化。文章来源：《法学家》2020年第4期。

纵向和横向的沟通问题其实是紧密关联的，它们都与中央领导方式的相对单一有关。同时，还要对散乱的社会秩序予以规训整合，解决行政管制能力低下等问题，强化地方政权的国家性。仰赖控制地方官员来降低执政风险也许快速有效，却无法摆脱官员注意力的影响，并且会受帕金森定律的影响，不利于治理体制的自身稳定。二是保证地方相互守诺，避免合作各方的随意和随机，克服负责人变动而带来的决策不确定问题。

站在地方立场上，自上而下的评价在许多方面同时存在，除法治建设工作外，还有社会建设、文化建设、生态文明建设等，更为重要的是经济建设。[42]原因在于，强联系的关系人拥有更为同质的生活和思考环境，所传递的信息拥有更高的重叠度，而在弱联系中，关系人能够基于独立思考而形成创新，所传递的信息更加有效。

地方自主权的大小，本质上是国家对其收放适度的问题。这既是发挥地方法治功能的规范前提，也是完善央地关系规范内涵的需要。

[50]余凌云：地方立法能力的适度释放——兼论‘行政三法的相关修改，《清华法学》2019年第2期，第149页。[49]按照开放互动的要求，一方面，要继续扩大地方立法事项的范围，改变立法的中央集权主义，以及对地方立法的授权不足[50]问题。

(责任编辑：陈明)